國務院辦公廳關于優(yōu)化完善
地方政府專項債券管理機制的意見
國辦發(fā)〔2024〕52號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為更好發(fā)揮地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制提出如下意見：
一、擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍
（一）實行專項債券投向領域“負面清單”管理。將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目納入專項債券投向領域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金（《地方政府專項債券禁止類項目清單》詳見附件1）。專項債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運行經(jīng)費、債務利息等。
（二）擴大專項債券用作項目資本金范圍。在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，將信息技術、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技、生命科學、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場等傳統(tǒng)基礎設施安全性、智能化改造，以及衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施等納入專項債券用作項目資本金范圍（《地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)》詳見附件2）。提高專項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設專項債券規(guī)模的25%提高至30%。
二、完善專項債券項目預算平衡
（三）優(yōu)化專項債券額度分配。額度分配管理堅持正向激勵原則，統(tǒng)籌考慮黨中央、國務院確定的重大戰(zhàn)略和重大項目支出需要，根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項債券規(guī)模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。
（四）做好專項債券項目融資收益平衡。對專項債券對應的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還，確保專項債券實現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。
（五）完善專項債券項目“一案兩書”制度。研究制定專項債券項目實施方案標準化模板，依托信息系統(tǒng)統(tǒng)一項目實施方案要素和內(nèi)容，減少中間環(huán)節(jié)和成本。簡化財務報告和法律意見書，嚴格要求中介機構履職盡責做好項目資料審核工作，公平、公正、客觀出具中介報告。
三、優(yōu)化專項債券項目審核和管理機制
（六）開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點。下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，支持經(jīng)濟大省發(fā)揮挑大梁作用（《地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點地區(qū)名單》詳見附件3）。試點地區(qū)滾動組織篩選形成本地區(qū)項目清單，報經(jīng)省級政府審核批準后不再報國家發(fā)展改革委、財政部審核，可立即組織發(fā)行專項債券，項目清單同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。
（七）打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”。對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，完善項目審核“綠色通道”機制。對于已通過國家發(fā)展改革委、財政部審核且需要續(xù)發(fā)專項債券的在建項目，無需重新申報，經(jīng)省級政府審核批準后可直接安排發(fā)行專項債券，同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。
（八）建立“常態(tài)化申報、按季度審核”的項目申報審核機制。對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機制。各地專項債券項目經(jīng)省級政府審核批準后，依托國家發(fā)展改革委、財政部兩部門信息系統(tǒng)常態(tài)化報送，其中，應在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。兩部門全年向各地開放信息系統(tǒng)，每年3月、6月、9月、11月上旬定時采集地方報送數(shù)據(jù)，并于當月內(nèi)下發(fā)審核結果。
四、加快專項債券發(fā)行使用
（九）加快專項債券發(fā)行進度。各地要在專項債券額度下達后及時報同級人大常委會履行預算調整程序，提前安排發(fā)行時間，及時完善發(fā)行計劃，做好跨年度預算安排，加強原有專項債券、已安排項目同新發(fā)債券、新項目的有機銜接，統(tǒng)籌把握專項債券發(fā)行節(jié)奏和進度，做到早發(fā)行、早使用。要根據(jù)項目實際情況，綜合考慮項目建設運營周期、到期債券年度分布等因素，科學確定發(fā)行期限，均衡分年到期債務規(guī)模。允許專項債券用于在建政府投資項目，優(yōu)先保障在建項目資金需求，防止形成“半拉子”工程。
（十）加快專項債券資金使用和項目建設進度。省級財政部門要建立定期調度機制，加強與同級發(fā)展改革部門和項目主管部門分工協(xié)作，層層壓實責任，督促市縣財政部門及時撥付已發(fā)行專項債券資金，督促項目主管部門和項目單位加快資金使用。省級發(fā)展改革部門要會同有關方面加強在線監(jiān)測、調度督促和現(xiàn)場檢查，分級分類做好要素保障，推動項目加快開工建設，盡快形成實物工作量。
（十一）加強專項債券資金使用監(jiān)管。加快完善專項債券資金監(jiān)管機制，實行專戶管理、專款專用，嚴防擠占、截留和挪用。地方各級財政部門要依托信息系統(tǒng)，對專項債券資金實施穿透式監(jiān)管，動態(tài)掌握資金使用、項目運營、專項收入、資產(chǎn)等方面情況，將所有專項債券項目全部納入信息系統(tǒng)覆蓋范圍。加強發(fā)展改革、財政部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，及時共享項目開工建設進度、安排債券規(guī)模、資金支出進度等信息。
五、強化專項債券全流程管理
（十二）加強專項債券項目資產(chǎn)管理。建立專項債券項目資產(chǎn)明細臺賬，分類管理存量項目資產(chǎn)，防范以項目資產(chǎn)抵押融資新增地方政府隱性債務和國有資產(chǎn)流失等風險。規(guī)范新增項目資產(chǎn)核算，明確行政事業(yè)單位和國有企業(yè)資產(chǎn)登記處理方式，確保項目對應的政府負債和資產(chǎn)保持平衡。
（十三）建立專項債券償債備付金制度。完善專項債券償還機制，鼓勵有條件的地方建立專項債券償債備付金制度，“自審自發(fā)”試點地區(qū)要加快建立償債備付金制度。嚴格落實專項債券項目主管部門和項目單位責任，抓好專項債券項目收入征繳工作，保障專項債券償債資金來源。對收入較好的項目，允許動態(tài)調整全生命周期和分年融資收益平衡方案，支持提前償還債券本金。
六、加強專項債券監(jiān)督問責
（十四）加大監(jiān)督問責力度。嚴肅財經(jīng)紀律，堅決遏制違規(guī)使用問題，對日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的專項債券資金閑置和違規(guī)使用等問題，督促各地逐筆逐條建立問題臺賬，嚴格落實整改要求。對新發(fā)生違法違規(guī)使用專項債券資金問題的“自審自發(fā)”試點地區(qū)，情節(jié)較輕的，限期整改；情節(jié)較重的，停止試點。財政部要對試點地區(qū)加強跟蹤檢查，定期核查專項債券使用情況，對發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問題的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)等，會同相關監(jiān)管部門按照職責分工依法實施懲戒，選取典型案例公開通報。對不符合發(fā)行要求但已發(fā)行專項債券的地區(qū)，在以后年度新增專項債券額度分配時予以扣減，省級政府要暫停相關市縣在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”。各級財政部門要對違規(guī)使用專項債券資金的地區(qū)，依法依規(guī)采取扣減限額、約談通報、考核監(jiān)督等方式嚴肅處理，并定期通報典型問題案例，發(fā)揮警示教育作用。各級審計部門要依法加強對專項債券的審計監(jiān)督，繼續(xù)將專項債券管理使用情況作為地方黨政領導干部經(jīng)濟責任審計等審計項目的重要內(nèi)容。
（十五）依法接受人大監(jiān)督。地方各級政府要依法接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，不斷優(yōu)化完善專項債券管理，按規(guī)定及時向本級人大及其常委會報告專項債務情況。地方各級財政部門要依法落實同級人大及其常委會關于預算、預算調整、決算的決議和審查意見，依法統(tǒng)一管理政府債務的舉借、支出與償還，監(jiān)督債券資金使用情況，提高債券資金使用效益。
七、強化保障措施
（十六）加強組織實施。各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府要落實主體責任，健全本地區(qū)專項債券管理工作機制，管好用好專項債券資金，采取有力措施，抓好專項債券管理工作具體組織實施。鼓勵地方謀劃實施重大項目，集中財力辦大事。完善各級發(fā)展改革部門牽頭管項目、財政部門牽頭管資金的工作機制，形成工作合力。財政部、國家發(fā)展改革委要按照職責分工加強對專項債券管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調和政策指導，及時研究和解決工作中的重點難點問題。財政部要依法加強對地方政府債務的監(jiān)督，指導地方各級財政部門加強本地區(qū)地方政府債務管理，切實防范風險。
（十七）開展政策實施動態(tài)評估。國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部會同有關方面加強對專項債券投向領域和用作項目資本金范圍、優(yōu)化專項債券項目審核機制等方面政策實施的跟蹤評估，適時動態(tài)調整專項債券投向領域“負面清單”和用作項目資本金范圍“正面清單”。對專項債券項目“自審自發(fā)”等試點政策，要及時報告試點工作進展情況，適時研究調整試點范圍。做好專項債券政策解讀和業(yè)務培訓，運用典型案例引導各地加強專項債券管理，提高政策實施效能。
附件：1.地方政府專項債券禁止類項目清單
2.地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)
3.地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點地區(qū)名單
國務院辦公廳
2024年12月22日
（此件公開發(fā)布）
附件1
地方政府專項債券禁止類項目清單
一、完全無收益的項目
二、樓堂館所
（一）黨政機關辦公用房、技術用房；
（二）黨校（行政學院）；
（三）培訓中心；
（四）行政會議中心；
（五）干部職工療養(yǎng)院；
（六）其他各類樓堂館所。
三、形象工程和政績工程
（一）巨型雕塑；
（二）過度化的景觀提升和街區(qū)亮化工程；
（三）文化慶典和主題論壇場地設施；
（四）其他各類形象工程和政績工程。
四、房地產(chǎn)等項目
（一）除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)；
（二）主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設施。
五、一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目
一般競爭性產(chǎn)業(yè)是指市場能夠有效配置資源、供需平衡、競爭充分，且不存在足以影響價格的企業(yè)或消費者的產(chǎn)業(yè)領域。
注：鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但僅限用于基礎設施建設；專項債券不得投向一般競爭性產(chǎn)業(yè)領域。
允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區(qū)也可用于新增土地儲備；允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。具體操作要求按照相關部門規(guī)定執(zhí)行。
附件2
地方政府專項債券可用作
項目資本金的行業(yè)
一、鐵路
二、收費公路
三、干線和東部地區(qū)支線機場
四、內(nèi)河航電樞紐和港口
五、貨運綜合樞紐
六、城市停車場
七、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施
八、煤炭儲備設施
九、城鄉(xiāng)電網(wǎng)
十、新能源
十一、水利
十二、城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理、城鎮(zhèn)再生水循環(huán)利用、固體廢棄物綜合利用和資源循環(huán)利用
十三、衛(wèi)生健康
十四、養(yǎng)老托育
十五、供排水
十六、供熱（含供熱計量改造、長距離供熱管道）
十七、供氣
十八、國家級、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施
十九、城市更新
（一）城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城中村改造、老舊街區(qū)改造、老舊廠區(qū)改造
（二）城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎設施建設
二十、保障性住房
二十一、新型基礎設施
（一）云計算、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、算力設備及輔助設備基礎設施
（二）鐵路、港口、高速公路、機場等傳統(tǒng)基礎設施安全性、智能化改造
二十二、前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎設施
（一）符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎設施
（二）信息技術、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技、生命科學、商業(yè)航天、北斗等相關產(chǎn)業(yè)基礎設施
注：以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設專項債券規(guī)模的25%提高至30%。
附件3
地方政府專項債券項目
“自審自發(fā)”試點地區(qū)名單
一、省份
北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省。
二、承擔國家重大戰(zhàn)略地區(qū)
河北雄安新區(qū)。